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發(fā)布時間：2008.10.14 14:16 來源：人民郵電報 作者：朱秀梅
妥善解決移動通信基站建設(shè)難題，需要針對上述困擾通信基站建設(shè)的問題對癥下藥。其中，對于市場調(diào)節(jié)失靈、公共服務(wù)受阻的問題，需要及時發(fā)揮政府這只“顯性的手”的作用。
（一）及時更新電磁輻射國家標(biāo)準(zhǔn)，加強宣傳與引導(dǎo)
在電磁輻射環(huán)境保護方面，國家早在1988年就發(fā)布了作為國家標(biāo)準(zhǔn)的《電磁輻射防護規(guī)定》（GB 8702-88）和《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 9175-88），鑒于公眾針對無線通信基站輻射問題的質(zhì)疑不斷加劇，2007年7月31日，國家環(huán)境保護總局聯(lián)合原信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《移動通信基站電磁輻射環(huán)境監(jiān)測方法(試行)》,對工作頻率范圍在110MHz～40GHz內(nèi)的移動通信基站的電磁輻射環(huán)境監(jiān)測范圍、方法及要求等予以明確，作為對《電磁輻射防護規(guī)定》的補充。
盡管如此，公眾對移動通信基站的電磁輻射依然心存憂慮?！兑苿油ㄐ呕倦姶泡椛洵h(huán)境監(jiān)測方法（試行）》雖然對基站電磁輻射做了有針對性的補充，并避免了相關(guān)部門各行其是可能造成的不一致，但由于該辦法是環(huán)保總局和原信息產(chǎn)業(yè)部以規(guī)范性文件的形式印發(fā)的，效力層級低，權(quán)威性不夠，在糾紛發(fā)生時難以作為說服公眾的有力依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)及時修訂有關(guān)電磁輻射的國家標(biāo)準(zhǔn)，使之符合當(dāng)前及今后一定時期內(nèi)保護環(huán)境、保障公眾健康的要求。
在公眾的環(huán)境意識和權(quán)益保護意識日益增強的今天，還有必要加強包括電磁輻射標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的電磁環(huán)境知識普及。相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過生動淺顯的宣傳來引導(dǎo)人們建立正確的電磁輻射觀念，從而為無線通信服務(wù)的正常發(fā)展提供必要的社會環(huán)境。
（二）依法將通信基站納入建設(shè)規(guī)劃，加強管理與協(xié)調(diào)
2008年1月1日開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定：規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。移動通信基站用地作為基礎(chǔ)設(shè)施用地，理應(yīng)納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃?！吨腥A人民共和國無線電管理條例》第十六條也規(guī)定：“位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的固定無線電臺（站）的建設(shè)布局和選址，必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一安排，保證無線電臺（站）必要的工作環(huán)境”。目前的問題不是通信基站愿不愿意納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題，而是制訂和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃如何考慮移動通信基站的布局和選址問題。將通信基站切實納入城鄉(xiāng)規(guī)劃予以統(tǒng)籌安排，不僅有利于實現(xiàn)土地資源綜合利用、防止污染、符合區(qū)域發(fā)展需要等規(guī)劃目標(biāo)，還將產(chǎn)生以下積極影響：
一是為處理環(huán)境保護與通信發(fā)展的關(guān)系奠定必要的基礎(chǔ)。如果城鄉(xiāng)規(guī)劃事先將通信基站建設(shè)作為專項規(guī)劃予以考慮，盡可能地減少對居住區(qū)等敏感區(qū)域的影響，并要求規(guī)劃內(nèi)通信基站選址點的新建建筑物預(yù)留通信機房，將有助于降低電磁輻射的不良影響，減少相關(guān)物權(quán)糾紛。
二是有助于減少電信領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)。目前，移動通信建設(shè)中存在的“雙塔林立”已然造成了一定的資源浪費，隨著第三代通信技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，新一輪的大規(guī)模電信建設(shè)也將逐漸展開。在站址資源日趨緊張的情況下，如果政府部門加強對通信基站的規(guī)劃管理，避免電信企業(yè)采取排他方式建設(shè)基站，必然會在很大程度上遏制基站重復(fù)投入、資金浪費嚴(yán)重的問題。
三是有助于解決電信設(shè)施與其它設(shè)施建設(shè)之間的矛盾。近年來，由于經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)和改造此起彼伏。在這個過程中，要求改遷通信基站或者施工造成通信線路損壞的情況時有發(fā)生。盡管《電信條例》第五十條規(guī)定：從事施工、生產(chǎn)、種植樹木等活動不得危及電信線路或者其他電信設(shè)施的安全或者妨礙線路暢通，并對違反該規(guī)定造成的損害或者妨礙規(guī)定了恢復(fù)原狀、予以修復(fù)以及賠償經(jīng)濟損失的法律責(zé)任，但現(xiàn)實中，建設(shè)方往往以按照規(guī)劃合法施工為由，拒絕承擔(dān)電信設(shè)施遷改或損害的法律責(zé)任。如果將通信基站等電信設(shè)施建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃，將有助于協(xié)調(diào)不同建設(shè)項目之間的關(guān)系，也為不同公用設(shè)施之間的合理使用提供制度基礎(chǔ)。
（三）完善電信法律制度，平衡權(quán)利或利益沖突
在世界范圍內(nèi)，由通信管道、移動基站等電信建設(shè)引發(fā)的權(quán)利或者利益沖突是普遍存在的，很多國家和地區(qū)的電信法都設(shè)置了相應(yīng)的法律調(diào)整機制。例如，臺灣地區(qū)2002年修正的《電信法》第三十二條規(guī)定：“第一類電信事業(yè)或公設(shè)專用電信設(shè)置機關(guān)因無線電信工程之需要，得使用河川、堤防、道路、公有林地或其它公共使用之土地與公有建筑物設(shè)置無線電臺。但其設(shè)置應(yīng)必要且適當(dāng)，以不妨礙其原有效用為限，并應(yīng)于事先征求其管理機關(guān)(構(gòu))同意，其管理機關(guān)(構(gòu))無正當(dāng)理由不得拒絕”等。
結(jié)合我國通信基站建設(shè)存在的問題以及現(xiàn)有的法律制度，未來《電信法》在電信設(shè)施建設(shè)和保護方面需要關(guān)注以下立法訴求：
一是明確規(guī)定通信基站的屬性及其建設(shè)規(guī)劃需求
《電信法》有必要明確通信基站等公用電信設(shè)施是社會基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，并結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條的規(guī)定，重申將通信基站等電信設(shè)施建設(shè)納入城、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，按照國家有關(guān)法律規(guī)定實施。同時，《電信法》還應(yīng)當(dāng)規(guī)定：電信建設(shè)專項規(guī)劃建議由電信監(jiān)管機構(gòu)組織電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提出并監(jiān)督實施，從而為將通信基站建設(shè)納入城、鎮(zhèn)總體規(guī)劃提供必要的條件，也為電信管理機構(gòu)實施相應(yīng)的監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)。當(dāng)然，相關(guān)規(guī)定的落實還有賴于電信監(jiān)管機構(gòu)和規(guī)劃主管部門的協(xié)調(diào)。
二是明確通信基站建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵守的基本要求
這些要求包括應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)工程質(zhì)量、電磁輻射、防震、防雷電等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用國有土地和公共建筑物等。規(guī)定優(yōu)先使用國有土地和公共建筑物，能夠盡量減少與私權(quán)的沖突及協(xié)商成本，有助于落實基站建設(shè)需求。
三是明確通信基站共建原則及其保障制度
立足于我國國情，通信基站共建制度主要是針對新建的情況。隨著我國移動電話用戶數(shù)的持續(xù)增加、電信市場競爭格局的不斷變化以及未來3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，新建移動基站的需求將在一定時期內(nèi)保持增長態(tài)勢。在《電信法》中明確通信基站共建的要求，能夠緩解站址資源緊張的局面，減少對周邊環(huán)境的影響，降低固定資產(chǎn)投資，而且這種要求不限于瓶頸資源區(qū)域。因此，建議《電信法》規(guī)定電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者建立協(xié)商機制，就通信基站共建進行協(xié)調(diào)。在技術(shù)可行、費用分?jǐn)偤侠淼那闆r下，應(yīng)當(dāng)實行共建。如果電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者對共建通信基站無法達成一致，可以提請電信管理機構(gòu)裁決，同時明確電信管理機構(gòu)裁決的最長期限。
四是探索建立通信基站共用或者共享制度
通信基站的共享不僅涉及技術(shù)可行性問題，還涉及復(fù)雜的利益問題。由于站址的資源意義和一定程度的稀缺性，事實上已成為電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者核心競爭力的組成部分。加之共享基站在費用分?jǐn)?、?zé)任分擔(dān)、未來網(wǎng)絡(luò)擴容需求等方面存在的不確定因素，通信基站的共享殊為不易。從務(wù)實推進的角度，通信基站的共享應(yīng)當(dāng)從鐵塔、天線以及傳輸設(shè)備的共用著手。從其他國家或地區(qū)的電信立法看，通信基站等電信設(shè)施共用需要具備一定的條件，主要包括：
1.相關(guān)資源或設(shè)施屬于瓶頸資源。歐盟《關(guān)于電子通信網(wǎng)及業(yè)務(wù)的共同管制框架》規(guī)定：由于保護環(huán)境、公眾健康、公共安全或者城鎮(zhèn)規(guī)劃的需要或要求，難以接入可靠的替代措施，管制機構(gòu)可要求對運營商的設(shè)施共享及物理共址。
2.存在共用的可能，即在考慮現(xiàn)在及未來的合理需求后，擬共用的電信設(shè)施仍然有可用的容納能力。在滿足上述條件的基礎(chǔ)上，相關(guān)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者可通過協(xié)商的方式就通信基站共用及相關(guān)費用分?jǐn)?、?zé)任分擔(dān)等事項達成協(xié)議。無法達成一致的，可以提請電信監(jiān)管機構(gòu)裁決，電信監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)作出裁決。
五是明確通信基站使用民用建筑物的基本規(guī)則
這也是通信基站建設(shè)的難點。任何權(quán)利及其權(quán)利的行使都是相對的?！睹穹ㄍ▌t》第七條明確規(guī)定：“民事活動不得損害社會公共利益”；《物權(quán)法》第七條也規(guī)定：“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”。在移動通信基站建設(shè)與私權(quán)發(fā)生沖突時，有人主張將經(jīng)由基站實現(xiàn)的電信服務(wù)作為公共利益來主張權(quán)利。但在缺少成文法明確規(guī)定的情況下，法官較少引用抽象的法律原則來判案。因此，有必要在《電信法》中明確通信基站使用民用建筑物的基本規(guī)則，將“必要且適當(dāng)”作為使用民用建筑物的前提。使用民用建筑物應(yīng)當(dāng)依法征得相關(guān)權(quán)利人同意，相關(guān)權(quán)利人無正當(dāng)理由不得拒絕。建立有償使用原則和損害賠償制度，向民用建筑物的權(quán)利人支付使用對價，對因建設(shè)和維護基站而給權(quán)利人造成的損失予以賠償，這也是民事法律行為的基本規(guī)則。此外，《電信法》還應(yīng)當(dāng)明確與通信基站建設(shè)和維護有關(guān)的附隨權(quán)利，主要是因基站勘測、施工或者維護的需要，合理地進入、通過他人的土地或者建筑物通道的權(quán)利。
六是完善對通信基站的法律保護制度
通信基站等電信設(shè)施一旦完成建設(shè)并投入使用，就不僅僅是作為電信企業(yè)管理的資產(chǎn)而存在，更重要的是它承載著公眾通信服務(wù)，屬于社會基礎(chǔ)設(shè)施。也正是基于這個原因，我國《刑法》規(guī)定了破壞公用電信設(shè)施罪、最高人民法院出臺《關(guān)于審理破壞公用電信設(shè)施刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》來懲治破壞公用電信設(shè)施的行為。結(jié)合近年來通信基站遭人為破壞或無賠償改遷等問題日趨嚴(yán)重的情況，建議《電信法》明確以下保護制度或措施：規(guī)定依法建設(shè)和使用的電信設(shè)施受法律保護，任何組織或者個人不得非法占用、毀損或者破壞。對要求改動或者遷移電信設(shè)施的行為、可能影響電信設(shè)施安全的施工等行為進行規(guī)范。建議《電信法》可以統(tǒng)一采取“事前通知”、“無正當(dāng)理由不得拒絕”以及“承擔(dān)費用”或“損失賠償”的協(xié)調(diào)機制，從而既顧及了其他建設(shè)需要，又合理保護了在用電信設(shè)施的安全。